Contrato de suministro de energía eléctrica (Segunda parte)

EL CONTRATO DE SUMINISTRO DE ENERGIA ELECTRICA ES UN ACTO DE LA INDUSTRIA ELECTRICA, PREVISTO EN LA LEY DE LA INDUSTRIA ELECTRICA, POR LO TANTO, NO DEBE CONSIDERARSE ESTE ACTO COMO MERCANTIL, NI REGIRSE POR EL CODIGO DE COMERCIO.

SEGUNDA PARTE

1. “QUINTO. – Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio que este Tribunal Pleno de Circuito sustenta en la presente resolución.

2. “Por cuestión de orden técnica y jurídica, en primer término, se definirá si a la luz de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su reglamento, los actos consistentes en el ajuste y cobro de energía eléctrica, por parte de la Comisión Federal de Electricidad son impugnables a través del juicio contencioso administrativo, para luego establecer cuál es el parámetro al que debe atenderse para la solución de las controversias que se susciten con motivo de dicho servicio público.

3. “En principio, se estima pertinente precisar cuál es la naturaleza del servicio de energía eléctrica; asimismo, debe dilucidarse si ese servicio puede o no llegar a ser considerado como parte integrante de un derecho fundamental de segunda generación, para poder verificar el rol que debe asumir el operador jurídico, en torno a la interpretación que debe imperar para la debida protección del justiciable, pero sin dejar de atender los conceptos de servicio público, contrato administrativo y contrato de suministro de energía eléctrica, para así llegar en conjunto a una solución que justifique la postura adoptada por este Pleno de Circuito.

4. “I. Naturaleza del servicio de energía eléctrica.

5. “Los artículos 25, cuarto párrafo, y 28, cuarto párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su texto anterior a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de febrero de dos mil trece, establecen:

6. “(se transcribe)

7. “Lo expuesto, evidencia que, en plano nacional, antes y después de la denominada reforma energética, se concibe a la distribución y venta (entre otros) de la energía pública, como un servicio público, responsabilidad del Estado.

8. “En efecto, de acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la generación, conducción, transformación, distribución y venta de energía pública, constituye un área estratégica que el Estado realiza en exclusiva, es decir, ninguna persona privada puede prestar ese servicio.

9. “Lo anterior, debido a la importancia que representa la generación y distribución de energía eléctrica para el desarrollo económico del país y, además, porque constituye un servicio de interés general y de beneficio social que el Estado está obligado a garantizar, pues incluso el Pacto Federal (artículo 27) prohíbe el otorgamiento de las concesiones en el ramo.

10. “II: ¿Puede o no considerarse al servicio de energía eléctrico, como parte integrante de un derecho fundamental de segunda generación?

11. “Según la concepción de Santiago Corcuera Cabezut, los -Derechos Humanos- son: “las facultades que toda persona tiene, en razón de sus atributos esenciales, es decir, de aquellos atributos que la hacen ser lo que es, una persona humana y no otra cosa.”

12. “En general, los derechos humanos se definen como el conjunto de prerrogativas sustentadas en la dignidad humana, cuya realización efectiva resulta indispensable para el desarrollo integral de la persona.

13. “Ese conjunto de prerrogativas se encuentra establecido dentro del orden jurídico nacional, en nuestra Constitución Política, tratados internacionales y las leyes; y todas las autoridades en el ámbito de sus competencias tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar tales derechos en favor del individuo, por ende, su violación se traduce en un acto de autoridad.

14. “En efecto, en el plano nacional, el derecho normativo se divide en ramas; las dos principales son: derecho privado y derecho público; su diferencia radica en que el primero está compuesto por normas que regulan las relaciones entre los particulares; mientras que el segundo está compuesto por normas que regulan las relaciones entre particulares y Estado.

15. “Así, claro resulta que el derecho constitucional es la primera rama del derecho público, ya que su función es formar el Estado y, por ende, determinar la forma de gobierno, la organización de Poderes constituidos, las relaciones entre éstos y, de manera esencial, reconocer los derechos humanos, así como otorgar las garantías de goce como derechos subjetivos públicos, esto es, como derechos que los sujetos pueden hacer valer frente al Estado, en su calidad de Estado.

16. “La Constitución Mexicana, a lo largo del siglo XX, fue incorporando casi todos los derechos sociales por el constitucionalismo contemporáneo. Su texto original, contenía previsiones específicas (y novedosas para su tiempo) respecto a los derechos humanos de los trabajadores, de los campesinos y en materia educativa.

17. “Con posterioridad, se incorporaron el derecho a la vivienda, a la salud, al medio ambiente, los derechos de los consumidores, y más recientemente, los derechos a la alimentación y al agua, los cuales, en su conjunto, se conciben, debido a su importancia en la vida humana, como indispensables para el desarrollo integral de las personas, característica que sin duda comparte el servicio público de energía eléctrica.

18. “Se sostiene lo anterior, pues gracias a la energía eléctrica los individuos pueden conservar sus alimentos, así como ventilar y acondicionar más adecuadamente su vivienda, lo que innegablemente está relacionado con la salud y la vivienda digna. De igual forma, gracias a la iluminación, los medios de comunicación, la informática y el internet, permiten acceder a una educación de calidad, entre otros beneficios.

19. “Así, es concluyente que la energía eléctrica es una necesidad humana básica insoslayable y, por ende, puede considerársele como un derecho humano de tipo social, pues debido a su trascendencia, es clara su injerencia directa en el bienestar de los individuos y, por consecuencia, en su apropiado desarrollo, lo cual responde a un interés general. Se explica:

20. “En términos de lo dispuesto por el séptimo párrafo del artículo 4º. De la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda familia tiene derecho a disfrutar de una vivienda digna y decorosa, entendiéndose que los términos “digno” y “decoroso”, se relacionan con la dignidad humana y que se traducen en el hecho de que l vivienda debe ser adecuada.

21. “Tan es así, que en el primer párrafo del artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, al cual México presentó su adhesión el veintitrés de marzo de mil novecientos ochenta y uno, se reconoce el derecho a una vivienda adecuada, cuyo concepto no puede interpretarse en un sentido estricto o restrictivo.

22. “Así es, pues “la dignidad inherente a la persona humana” que deriva de los derechos del pacto, exige que el término “vivienda” se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, como lo ha reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia de Vivienda hasta el año dos mil, en su párrafo 5º.

23. “Esto es, en cuanto señala que el concepto de vivienda significar disponer de un lugar donde poder aislarse si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, es decir, una infraestructura básica apropiada y una situación también apropiada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable.

24. “Asimismo, conforme el punto 8, inciso b), de la Observación General Número 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, se considera posible identificar algunos aspectos del “concepto adecuación” que es particularmente significativo en relación al derecho a la vivienda, entre los cuales podemos mencionar, como se hizo en los párrafos que anteceden, el referente a la energía eléctrica para la cocina, la calefacción y el alumbrado.

25. “En tanto que, en la observación general número 1, puntos 2, 3 y 4, denominada “El derecho al disfrute del más alto nivel de salud (artículo 12), el referido comité determinó que el derecho a la salud abarca una amplia gama de factores socioeconómicos que promueven las condiciones, merced a los cuales las personas pueden llevar una vida sana, y hace ese derecho extensivo a los factores determinantes básicos de la salud, como la alimentación y la nutrición, la vivienda, el acceso a agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, así como a condiciones de trabajo seguras y sanas en un ambiente apropiado.

26. “En esa tesitura, debe convenirse que el servicio de energía eléctrica forma parte integrante de lo que en su contexto conforma el derecho a la vivienda digna, habida cuenta de que así lo ha reconocido el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que tiene encomendada la labor de realizar observaciones generales sobre el alcance de los derechos sociales contenidos en el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

27. “En la inteligencia de que México se adhirió a dicho pacto, amén de que también reconoció la competencia de algunos comités de ese Pacto Internacional, por lo que, cualquier observación que haga dicho organismo internacional obliga al Estado Mexicano.

28. “Pues bien, una vez que se estableció que el suministro de la energía eléctrica es un servicio público indispensable para el ejercicio integral de otros derechos humanos fundamentales (vivienda digna y salud), a fin de resolver interrogantes materia de la presente contradicción, es necesario definir que debe entenderse por contrato administrativo, para lo cual, deberá abundarse en el tema de los servicios públicos en general.

29. “Línea de estudio, en la que resulta necesario acudir a la doctrina.

30. “En el entendido de que, la cita de los conceptos doctrinales que se enunciarán en este fallo encuentra justificación en la tesis aislada 2ª. LXIII/2001 (registro -digital-: 189723), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 48, Tomo XIII, mayo de 2001, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que establece:

31. “DOCTRINA. PUEDE ACUDIRSE A ELLA COMO ELEMENTO DE ANALISIS Y APOYO EN LA FORMULACION DE SENTENCIAS, CON LA CONDICION DE ATENDER, OBJETIVA Y RACIONALMENTE, A SUS ARGUMENTACIONES JURIDICAS.” (se transcribe)

32. “III. Servicios públicos.

33. “Desde el punto de vista orgánico, la Administración Pública se refiere al órgano o conjunto de órganos estatales que desarrollan la función administrativa, la cual constituye la actividad de prestación de servicios públicos tendientes a satisfacer necesidades de la colectividad, lo cual da paso a la siguiente interrogante: ¿Qué son específicamente los servicios públicos?

34. “En la doctrina mexicana, se define al servicio público, como una actividad técnica, directa o indirecta, de la Administración Pública activa o autorizada a particulares, que ha sido creada y controlada para asegurar – de manera permanente, regular, continua y sin propósitos de lucro-, la satisfacción de una necesidad colectiva del interés general, sujeto a un régimen especial de derecho público.

35. “En ese orden, se enuncian como características de los servicios públicos, las siguientes:

36. “Es una creación jurídica; no hay servicio si no hay norma que lo cree;

37. “Responde a una necesidad colectiva que debe ser atendida;

38. “Su desempeño requiere una empresa u organización empresarial profesionalmente establecida;

39. “Su prestación debe ser siempre regular, uniforme continua y técnicamente adecuada; será regular en cuanto pueda ser previsible en el tiempo y en el espacio, proporcionando certidumbre al usuario; uniforme, en razón de que se prevea en los volúmenes y la calidad fijados, sin discriminación o privilegio alguno; continua, en virtud de que se requiere ser permanente o cuando menos, por el tiempo que subsista la necesidad colectiva y técnicamente adecuada, en el sentido de que satisfaga las expectativas de la necesidad para la que fue creada;

40. “Su ofrecimiento lleva implícita la idea de que está desprovista de lucro;

41. “Su actividad se rige por reglas de derecho público; y,

42. “En su desempeño requiere tenerse en cuenta el interés del usuario.

43. “En tales condiciones, al reunirse los factores enumerados, se estará ante un servicio público, cuya prestación, como se explicó, se encuentra a cargo de la Administración Pública (función pública); sin embrago, no en todos los casos lo hace en forma directa, ciertamente, atendiendo a su naturaleza o trascendencia, los servicios públicos pueden ser suministrados directamente por el Estado o por los particulares mediante concesión.

44. “De suerte que, el sistema de prestación de servicios admite dos grandes grupos: la administración directa y la administración indirecta.

45. “La primera consiste en que el Estado se hace cargo por medio de sus entes administrativos de organizar el desempeño de determinados servicios públicos y de esta manera asegurar su dirección y funcionamiento; luego, pueden ser desempeñados por un ente paraestatal, sea éste un organismo descentralizado o una empresa de participación estatal.

46. “Por lo que se refiere al segundo sistema (administración indirecta), el Estado cede o concesiona a los particulares la facultada de prestar determinados servicios públicos, sobre las bases establecidas por él y los cuales corresponden al derecho público.

47. “En nuestro país, son ejemplos de administración directa; la educación en todos los grados a cargo de la Secretaría de Educación Pública, con la concurrencia de organismos descentralizados, entre ellos la UNAM; la distribución de agua encomendada a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; los servicios de salubridad que son prestados por la Secretaría de Salud y, como se vio con antelación, el servicio de energía eléctrica.

48. “En lo que respecta a la administración pública indirecta, están la telefonía, la constitución de fianzas y seguros, casi todo el transporte público, etcétera.

49. Asimismo, los dos grupos de referencia se subclasifican en tres grupos de acuerdo con el nivel de competencia en que los servicios públicos son proporcionados, a saber:

50. “a) Federales: entre los que se destacan la distribución de la energía eléctrica, el transporte público en rutas nacionales y la telefonía;

51. “b) Locales o estaduales: que son aquellos desempeñados por los Gobiernos de las entidades federativas, o bien, concesionados por los mismo y cuya gestión no le haya sido reservada constitucionalmente a la Federación, como, por ejemplo, tenemos: el transporte urbano, la realización de servicios culturales y recreativos, entre otros; y,

52. “c) Municipales.

53. “Un criterio más de clasificación, es el que atiende a la naturaleza del acto mismo, es decir, si efectivamente estamos frente a una actividad que satisfaga una necesidad colectiva y, por tanto, ante un servicio público propio, o bien, ante la actividad que sólo por disposición legal es denominada servicio público.

54. “En resumen, se tiene que el servicio público responde a una necesidad colectiva (interés social), cuya satisfacción, ya sea de forma directa o bien indirecta, invariablemente corresponde al Estado, que debe instrumentar puntualmente la estructura orgánica (legal, administrativa, etcétera) de su prestación, en miras de alcanzar las expectativas de esa necesidad colectiva y, por ende, bajo las reglas del derecho público, aún cuando sea prestado por particulares concesionarios.

55. “Características que sin duda reúne el servicio de energía eléctrica (corresponde a la administración directa y es federal), en la medida en que, como se apuntó, en nuestro país, la generación, conducción, transformación, distribución y venta de energía eléctrica, constituye un área estratégica del Estado, que como tal, este último realiza de forma exclusiva y que corresponde a un servicio de interés general y de beneficio social, incluso, es válido mencionar que en el propio texto constitucional, se le define como servicio público.

56. “Además en cuanto a su protección, es dable señalar que es criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que en virtud de que la prestación de los servicios públicos (como lo es, se reitera, lo relativo a la energía eléctrica) implica la protección de intereses públicos, que una de las finalidades del Estado, si bien este último puede delegar su prestación, mantiene la titularidad de la obligación de proveerlos y proteger el bien público respectivo.

57. “Por ende, la delegación a la iniciativa privada de proveer esos servicios exige como elemento fundamental del Estado el fiscalizar su ejecución, para garantizar una efectiva protección de los derechos humanos de las personas bajo su jurisdicción.

58. “IV. Antecedentes del contrato administrativo.

59. “Definido lo anterior, debe decirse que, precisamente, dada la enorme cantidad y diversidad que el Estado maneja mediante la función administrativa, en cuanto a los servicios públicos, es que surge la necesidad de realizar convenios y contratos que le permitan efectuar acciones que habiliten a la Administración Pública, para el logro de sus cometidos.

60. “Empero, debe aclararse que el Estado no sólo celebra contratos sometidos al derecho público, sino también al derecho privado, lo que significa que no todos los contratos celebrados por la Administración Pública son contratos administrativos; sin embargo, atento a la materia de la presente contradicción, son estos últimos los que merecen nuestra atención.

61. “La idea del “Contrato Estado” surgió en Francia, aproximadamente a finales del siglo XVIII, el cual se circunscribió, por regla general, dentro del derecho administrativo, sosteniéndose la existencia de un régimen jurídico propio, diferente al del derecho privado, con reglas y principios especiales, formándose así, lo que en la doctrina se conoce como la tesis de la sustantividad (existencia real, independencia, individualidad// Diccionario de la “Lengua Española de la” Real Academia Española, vigésima tercera edición), del contrato administrativo.

62. “En un principio, la tesis de la sustantividad del contrato administrativo tuvo como fundamento la teoría de los actos de autoridad y de gestión, donde su concepción obedecía a un factor adjetivo, toda vez que inicialmente se entendía por contrato administrativo, solamente aquel que tenía la característica de que, en caso de conflicto, era juzgado por los órganos de lo contencioso administrativo y no por la justicia ordinaria.

63. “La tesis de la sustantividad del contrato administrativo, se consolidó en el derecho francés a partir de la sustitución definitiva de los actos de autoridad y los actos de gestión, como criterio central de delimitación entre la jurisdicción contenciosa administrativa y la jurisdicción ordinaria, ello, precisamente, con el surgimiento del criterio sustancial de los servicios públicos, que sirvió a la doctrina para desarrollar la teoría de los contratos propiamente administrativos.

64. “Esta teoría constituyó un importante aporte al contrato estatal; toda la construcción del contrato estaba sujeta a una transformación, al punto que comenzó a sostenerse su naturaleza sustancialmente administrativa, abandonándose los criterios formales (a partir de un problema estrictamente procesal o de simple traslado de competencias de la jurisdicción ordinaria a la contenciosa administrativa).

65. “De esta manera, el servicio público rompió con la idea simple del contrato según los postulados del derecho civil y comenzó a sostenerse, como verdad jurídica del contrato administrativo, la desigualdad por su naturaleza, a favor del interés general que implica todo servicio público, así, el contratista no solo se vincula al cumplimiento de las obligaciones normales y ordinarias de todo contrato, sino también y de manera especial el funcionamiento regular y continuo de los servicios públicos, propios de la función administrativa.

66. “Sobre esas bases, se concluye: la materia del contrato administrativo, la constituyen los servicios públicos que, como se anticipó, son de vital importancia y trascendencia para el bienestar de la colectividad (sociedad) y, por ende, imponen especial atención por parte del Estado, lo que explica que, como se verá, dicho contrato se encuentre provisto de características propias, enlazadas con las de los servicios públicos, que lo distinguen diametralmente de los contratos materia del derecho civil.

67. “V. Definición de contrato administrativo:

68. “En la doctrina mexicana, Gabino Fraga considera que: “Cuando el objeto o la finalidad del contrato estén íntimamente vinculados al cumplimiento de las atribuciones estaduales de tal manera que la satisfacción de las necesidades colectivas no sea indiferente a la forma de ejecución de las obligaciones contractuales, entonces se estará en el dominio del contrato administrativo”.

69. “Andrés Serra Rojas define al contrato administrativo como: “Un acuerdo de voluntades celebrado, por una parte, de la Administración Pública y por la otra personas privadas o públicas, con la finalidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica de interés general, o en particular relacionada con los servicios públicos, que unen a las partes en una relación de estricto derecho público, sobre las bases de un régimen exorbitante del Estado.”

70. “Por su parte, Fernando López Zavalía señala: “Que los contratos administrativos se caracterizan por ser celebrados por la Administración Pública, por lo general con un particular, con un fin público o relativo a la satisfacción de una necesidad pública, sometidos al derecho público, con cláusulas exorbitantes del derecho privado, en los que el particular queda en una situación de subordinación jurídica respecto de la Administración Pública.”

71. “En esa tesitura, puede definirse al contrato administrativo, como el que celebra la Administración Pública con los particulares con objeto directo de satisfacer un interés general, cuya gestación y ejecución se rigen por el procedimiento de derecho público.

72. “Tradicionalmente, en México se consideraba que los contratos administrativos típicos eran de obra pública y el de suministro.

73. “Empero, el proceso normal de la Administración Pública ha creado sus mecanismos y formas de actuar que no excluyen su tarea contractual, de esta suerte, hay contratos de empréstito; otorgados con particulares; de consultoría; de riesgo; de concesión y, entre éstos, los de minería, servicios públicos y, finalmente, los de función pública, mismos que la doctrina nombra como “contratos administrativos especiales”.

74. “En tales condiciones, tenemos que la autonomía del derecho administrativo ha hecho que éste desarrolle sus instituciones y las delimite con perfiles singulares y no como un apéndice del derecho civil (aplicable a particulares) y, en ese contexto, entre los criterios que admite la doctrina, para distinguir los contratos administrativos de los contratos del derecho civil, se destacan:

75. “- El de las cláusulas exorbitantes:

76. “Es necesario, en primer término, definir las cláusulas exorbitantes, de las cuales Georges Vedel dice que: “Son estipulaciones cuyo objeto es conferir a las partes derechos u obligaciones ajenos por su naturaleza a los que son susceptibles de ser libremente contenidos por una persona en el marco de las leyes civiles o comerciales.”

77. “En ese panorama, las ventajas son siempre para el Estado, lo cual determina que se rompa el principio de igualdad de las partes, fundamental en el derecho privado y que en éste daría lugar a la ilicitud o nulidad. Como ejemplos de cláusulas exorbitantes tenemos: la rescisión unilateral, el Estado excluido de la acción ejecutoria, las cláusulas penales y la obligación de ejecución forzosa del contrato.

78. “Al respecto, incluso existe pronunciamiento del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como se colige de la tesis aislada IX/2001 (registro-digital-:189995), Tomo XIII, abril de 2001, Novena Época, materias administrativa y civil, página 324 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

79. “CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. SE DISTINGUEN POR SU FINALIDAD DE ORDEN PUBLICO Y POR EL REGIMEN EXORBITANTE DEL DERECHO CIVIL A QUE ESTAN SUJETOS. (se transcribe)

80. “- Doble exigencia:

81. “Por una parte, la Administración Pública debe responder como el ente capaz de organizar la colectividad; por ello, es lógico pensar que no puede proveer todas las obras, los bienes y los servicios requeridos por la sociedad, pero sí organizar y coordinarse con ésta para satisfacerle sus requerimientos.

82. “Por otro lado, dada la naturaleza de la actividad propia de la administración, realizada para satisfacer una necesidad colectiva, le es permitido imponer el cumplimiento forzoso e inmediato de un contrato, previamente al conocimiento del Poder Judicial, y el particular sólo podrá impugnarlo si se encuentra inconforme con la legalidad del acto.

83. “En relación con este tema, Gabino Fraga sostiene lo siguiente:

84. “(se transcribe)

85. “- Fines públicos:

86. “Debido a la cantidad de tareas encomendadas a ella, la administración Pública contrata con los particulares para lograr sus objetivos. Este criterio obedece a la realización de los cometidos estatales, conjugada con la necesidad pública colectiva; de esa manera, nos encontramos ante actos que el derecho privado no puede regular.

87. “- La limitación de la libertad contractual de las partes:

88. “El ente público que requiera celebrar un contrato debe constreñirse a acatar todas las disposiciones legales dictadas respecto al caso particular, por tanto, su actuación no es enteramente discrecional ni arbitraria. Por su parte, el contratista deberá ajustarse a ciertos requisitos y a las disposiciones legales y condiciones impuestas por el ente público, lo cual también restringe su libertad contractual (contrato de adhesión).

89. “- Desigualdad jurídica:

90. “Se ha establecido que obran cláusulas exorbitantes en los contratos administrativos, en razón de la necesidad colectiva y en favor del ente público contratante, esto se traduce desde luego en una ventaja a favor del co-contratante del particular. También, como efecto de la desigualdad encontramos que contra la Administración Pública no proceden la ejecución ni las vías de apremio.

91. “- Mutabilidad del contrato:

92. “Es una característica peculiar de los contratos administrativos, consistente en que por motivos de interés público se puedan dar y justificar modificaciones de las cláusulas, lo cual permite al ente público tener la amplitud y flexibilidad en sus relaciones contractuales, algo imposible en los contratos de derecho privado.

93. “De igual forma, debe puntualizarse que la teoría de los contratos administrativos y su regulación jurídica descansan, entre otros, en el principio de legalidad, que consiste en que el contrato administrativo debe sujetarse a un régimen jurídico determinado, ya que por se una función eminentemente ejecutiva, encuentra en la ley el fundamento y el límite de la acción.

94. “Aunado a lo expuesto, en este punto merecen mención especial las características de algunos de los elementos, que en los contratos administrativos deben observarse, tales como: los sujetos, el consentimiento y la forma.

95. “Sujetos: Por lógica, los sujetos son, por una parte, el particular, persona física o moral; por la otra, el ente de la Administración Pública que pretende celebrar un contrato.

96. “En cuanto al particular, no basta que cuente con capacidad de ejercicio que marca la legislación civil; además, si se trata de personas morales sus representantes deben acreditar fehacientemente su personalidad para obligar a la representada. Respecto al ente de la Administración Pública, su competencia para contratar se encuentra prevista en la ley, o en su caso, en los reglamentos interiores y disposiciones legales correlativas, como en el supuesto de los organismos descentralizados, done se prevé al servidor público facultado para suscribir los contratos.

97. “Consentimiento. Presupone el acuerdo de voluntades, en este caso, los contratantes, pero la forma de manifestarlo es diferente para cada uno porque el particular, persona física o moral, le exterioriza de forma simple y llana como lo haría respetando las normas del derecho privado (contrato de adhesión).

98. “Para el ente de la Administración Pública no es tan sencillo, su consentimiento va precedido de ciertos requisitos, legales o formales, como la convocatoria y licitación públicas, la autorización de la partida correspondiente o la verificación de que el particular se encuentre inscrito en el registro de proveedores.

99. “Forma. Los contratos administrativos no están sujetos en lo general a determinadas condiciones de forma, en algunos casos, estos instrumentos son elaborados en formatos establecidos (machotes), acordes con los requisitos que para tal efecto exija la ley o el reglamento que regule el servicio público de que se trate.

100. “Lo hasta aquí expuesto permite concluir que el contrato celebrado entre un ente de la Administración Pública (organismo descentralizado) y un particular, con motivo de la prestación de un servicio público (fines públicos), cuyo contenido se rige por la ley y su reglamento (limitación de la libertad contractual), legislación en la que aparecen tanto cláusulas exorbitantes (desigualdad), como el principio denominado “mutabilidad del contrato”, en ningún contexto podrá reputarse como un contrato pactado entre particulares.

101. “Es así, porque tales características rompen con las relativas a los contratos de derecho privado, tales como la ausencia del interés social y el servicio público; la autonomía de la voluntad -opuesta al principio de legalidad que rige los contratos administrativos-, la igualdad de las partes; que las cláusulas son las que corresponden de manera natural al tipo de contrato y que su incumplimiento puede provocar un conflicto legal que deberá resolverse en los tribunales judiciales, en el que contra cu…

102. “Por último resulta necesario hacer referencia destacada a un contrato que constituye una expresión de la contratación administrativa, que es el denominado contrato de adhesión, que tiene que ver con el principio de legalidad al que ya se hizo mención en este fallo. Estos contratos se caracterizan porque de antemano ya están establecidas las cláusulas esenciales, sin que la contraparte tenga la oportunidad de discutir su contenido.

103. “Así, la doctrina destaca como sus elementos, los siguientes: la oferta se hace a una colectividad; el convenio es obra exclusiva de una de las partes; la reglamentación del contrato es compleja; la situación del que se ofrece es preponderante; y, la oferta no puede ser discutida.

104. “El contrato de adhesión ha llegado a ser, en nuestra época, un acto-institución de derecho público. Sigue siendo un acto jurídico por tratarse de una manifestación exterior de voluntad tendente a producir consecuencias de derecho, pero es una institución porque las genera en la manera y los términos establecidos ineludiblemente por la ley u otras normas obligatorias emitidas por la autoridad pública.

105. En esa categoría de contratos administrativos, como se verá, encuadra el contrato de suministro de energía eléctrica.

106. “En efecto, toda vez que como se explicó a lo largo de esta ejecutoria, el suministro de energía eléctrica constituye un servicio público, que además es parte integral de derechos humanos fundamentales y, como tal, de acuerdo con el marco jurídico invocado, puede ser objeto de contratos administrativos.

107. “Entonces, toca ahora establecer si el contrato de adhesión regulado por la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y sus reglamentos, puede o no concebirse como un contrato administrativo y, por ende, si los actos desplegados por la Comisión Federal de Electricidad son actos de autoridad, impugnables a través del juicio de nulidad.

108. “VI: Naturaleza del contrato de suministro de energía eléctrica.

109. “Los artículos 25, 26, 27, 28, 30, 31, 32, 34 y 35 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica disponen:

110. “(Se transcriben)

111. “En lo expuesto, se colige que los actos administrativos que desplegaba la Comisión Federal de Electricidad, en relación con la prestación del servicio público de energía eléctrica, fundamentalmente, eran el de suministro de energía eléctrica a quien lo solicitara, mediante la suscripción del contrato respectivo y previa satisfacción de los requisitos que se fijaban en la normatividad, para ese propósito.

112. “Asimismo, de suspensión del suministro de energía eléctrica; de interrupción del servicio; de verificación; de ajuste; modificación y reestructuración de tarifas; y de terminación del contrato de suministro. Todos ellos con sustento normativo en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su reglamento, cuyo ejercicio era irrenunciable, incluso resultaba obligatorio para la Comisión Federal de Electricidad.

113. “En esa tesitura, examinados tales preceptos legales, se colige que lejos de mostrar rasgos propios de los contratos entre particulares (que son en los que puede hablarse de una relación de coordinación entre los contratantes), lo que en realidad denotan, es la presencia de las características inherentes a los contratos administrativos.

114. “En efecto, conforme al artículo 30 de la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica, y 20 y 45 de su reglamento, se advierte que el suministro de energía eléctrica tenía lugar a través de la celebración de “contratos de suministro”, mediante el cumplimiento de las disposiciones legales aplicables y cuyos formatos y modelos (características de los contratos de adhesión), eran aprobados por la Secretaría de Economía, oyendo a la de Energía, los cuales se publicaban en el Diario Oficial de la Federación.

115. “También se colige que lo relativo a la contratación, facturación, prepago de energía eléctrica, medición, contenido del aviso-recibo, periodos de consumo y demás conceptos relacionados con la venta de energía eléctrica, estaban previstos en el manual de disposiciones relativas al suministro y venta de energía eléctrica destinada al servicio público, que elaboraba el suministrador y aprobaba la secretaría.

116. “Como ejemplo, puede citarse el manual de disposiciones relativas al suministro y venta de energía eléctrica destinada al servicio público, publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de marzo de dos mil trece, que en su disposición cuarta establece lo siguiente:

117. “(se transcribe)

118. “Lo descrito evidencia la presencia del principio de legalidad inseparable de los contratos administrativos, conforme al cual, el contenido del contrato debe sujetarse a un régimen jurídico determinado (leyes y reglamentos), mismo que se opone al principio de autonomía de la voluntad, este último, nota distintiva de los contratos del derecho privado, donde las partes actúan en un plano de coordinación, al encontrarse en igualdad de condiciones.

119. “Ciertamente, al condicionarse el suministro de energía a la celebración de un contrato, cuyo formato y, por ende, de las obligaciones pactadas, tenía que ver con disposiciones legales preestablecidas y que además era autorizado por un tercero (Secretaría de Economía) ajeno a los Contratantes, es claro que el consentimiento del usuario se reducía a ajustarse a ciertos requisitos y a las disposiciones legales y condiciones impuestas por el suministrador (en ese entonces, un órgano descentralizado).

120. “De suerte que el referido usuario no tenía oportunidad de discutir su contenido; luego, resulta notoria la limitación en la voluntad contractual de las partes, pues incluso la Comisión Federal de Electricidad debía acatar las disposiciones legales de referencia; de ahí que pertenezca a la categoría de los contratos de adhesión.

121. “Asimismo, en los preceptos legales que regulaban el contenido de dichos contratos, se colige que los mismos se daban por concluidos, entre otros supuestos, por la falta de pago por parte del usuario (Artículo 34, fracción IV, de la ley).

122. “De igual manera, se advierte que, de forma unilateral, el suministrador estaba legalmente facultado para suspender el servicio sin que para ello se requiriera de la intervención de la autoridad judicial y administrativa, en el caso de la falta de pago de la facturación durante el periodo normal (artículo 35, fracción I, del reglamento).

123. “También estaba legalmente autorizado para realizar el corte inmediato del servicio, cuando se estuviera consumiendo energía eléctrica sin haberse celebrado el contrato y cuando se advirtiera la conexión a las líneas del suministrador, sin la autorización de éste.

124. “En tales condiciones, es notorio que se está ante disposiciones que encierran el denominado principio de cláusulas exorbitantes, en la medida, en que se facultaba legalmente al suministrador (comisión Federal de Electricidad) a rescindir, o bien, suspender unilateralmente el servicio, sin la intervención de la autoridad judicial y administrativa.

125. “Situación, que de ninguna forma puede conducir a considerar, que esa actuación, por parte del Estado (suspensión del servicio), a través del órgano descentralizado, implicaba una simple respuesta a la falta de pago, es decir, que se trataba de una mera retención de la obligación a favor de la parte afectada con la supuesta falta de pago.

126. “Es así, pues de admitirse dicha posibilidad, se perdería de vista el fin público esencia del contrato de suministro de energía eléctrica en examen, esto es, que su objeto es un servicio público fundamental, relacionado con el bienestar y la saludad de los usuarios, cuya transmisión y distribución (atento con el Pacto Federal y el artículo 43 del reglamento en estudio), corresponde exclusivamente al Estado, pues aun después de la reforma constitucional, es proporcionado, hasta este momento, únicamente por la Comisión Federal de Electricidad.

127. “Además, la teoría de que la retención del producto ante el incumplimiento del usuario en el pago simplemente es un reflejo derivado del hecho de que estamos frente a un acto de comercio; se encuentra desprovista de una justificación sólida, pues es dable clarificar que en tratándose del derecho privado (civil y mercantil) el incumplimiento de las obligaciones pactadas por los contratantes da lugar a la intervención judicial (acción de rescisión, o bien, la de cumplimiento forzoso).

128. “Escenario este último, distinto al que opera respecto del tantas veces citado contrato de suministro, donde una de las partes, justificado o no (pues bien puede tratarse de un adeudo o infracción inexistente), de forma unilateral, con sacrificio del interés privado del usuario, interrumpe definitivamente o suspende el servicio, esto es, por disposición legal y sin necesidad, se insiste, de recurrir a autoridad alguna para actuar en esos términos.

129. “A lo que suma, que esa potestad exclusiva del suministrador, que a su vez significaba una desventaja clara en detrimento del usuario, que lo colocaba en una situación propensa a la arbitrariedad, en la que está en juego un servicio público fundamental por tratarse de una necesidad humana insoslayable, que genera un daño al justiciable con el corte del suministro de energía eléctrica.

130. “Es así, ya que, precisamente, debido a que en nuestro país el indicado servicio únicamente lo proporcionaba y proporciona la Comisión Federal de Electricidad, su cese definitivo o suspensión, justificada o no, se constituía en un conducto para imponer el cumplimiento forzoso e inmediato del propio contrato (principio de doble exigencia), en la medida en que, de acuerdo con lo prevenido en el ordinal 36, fracción I, inciso a), del reglamento que se invoca, la reanudación del servicio tendría lugar una vez que el usuario, además de liquidar el supuesto adeudo, efectuara el pago de una cuota de reconexión.

131. “Otra nota distintiva de la desigualdad que existía entre los contratantes, se advierte de lo estatuido en el numeral 42 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.

132. “En efecto, si bien el propio ordenamiento legal prevé la posibilidad de que el usuario se inconformara contra los actos desplegados por el suministrado con motivo del servicio-como por ejemplo, la devolución o acreditación y el plazo para ello, de las diferencias de las cantidades pagadas- lo cierto es que quien resolvía esa inconformidad era la propia Comisión Federal de Electricidad y sólo si la solicitud respectiva no era atendida o la respuesta del suministrador no era la esperada, el usuario podía acudir a la Procuraduría Federal del Consumidor.

133. “Finalmente, se tiene que, de conformidad con lo previsto en los ordinales 32 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y 47 de su reglamento, el ajuste, modificación y reestructuración de las tarifas, mismas que, se recuerda, eran aquellas que aprobaba la Secretaría de hacienda y Crédito Público, implicaba la modificación automática de los contratos de suministro ya celebrados.

134. “Disposiciones legales en las que se advierte la concurrencia del principio de mutabilidad del contrato, el cual, como se explicó en los párrafos que anteceden, representa una característica peculiar de los contratos administrativos, misma que implica que, por motivos de interés público, las cláusulas pueden sufrir modificaciones, sin necesidad de contar con la anuencia del cocontratante del Estado, como lo es, en el caso, el incremento de la tarifa que debía pagar el usuario, por la prestación del servicio.

135. “Así, toda vez que, por los motivos expuestos, es evidente que el contrato de adhesión de suministro de energía eléctrica comparte todas las características de los contratos administrativos, delatoras de la desigualdad que imperaba entre los contratantes, tales como: principio de legalidad, de cláusulas exorbitantes, de doble exigencia, de fines públicos, de limitación de la libertad contractual y mutabilidad del contrato.

136. “Entonces, de ninguna manera puede sostenerse la hipótesis de que, a la luz de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su reglamento, la relación entre Comisión Federal de Electricidad y los usuarios, tenía lugar en un plano de coordinación y, por ende, que esa contratación se daba entre particulares.

137. “Menos constituye un acto de comercio, fundamentalmente, porque la Comisión Federal de Electricidad, bajo la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, no perseguía fines de lucro o de especulación comercial con el suministro de energía eléctrica, sino que actuaba por mandato y obligación constitucional de generar, distribuir y abastecer de energía eléctrica a todo el territorio nacional, procurando de esa manera, el desarrollo económico y social del país.

138. “En resumen, esto es, de acuerdo con el marco jurídico invocado, todos los actos que realizaba la Comisión Federal de Electricidad, como organismo público descentralizado, relacionados con su obligación constitucional de prestar el servicio público de energía eléctrica, clasifican en actos administrativos y, consecuentemente, los contratos de suministro eran y son contratos administrativos.

139. “Por tanto, es inconcuso que bajo la normatividad que regulaba al contrato de suministro, ese organismo -Comisión Federal de Electricidad- tenía la naturaleza de autoridad, porque sus actos derivaban de una potestad constitucional y legal, cuyo ejercicio era irrenunciable e incluso obligatorio.

140. “En esa tesitura, al tratarse el tantas veces contrato de adhesión de suministro de energía eléctrica, de un contrato administrativo que, se explicó, se rige por el principio de legalidad, entonces, las controversias que tengan como origen el citado contrato, deberán resolverse a la luz de la normatividad vigente a la fecha de celebración.

141. “En otras palabras, la data de la celebración del contrato de suministro es el parámetro al que tendrán que atender las autoridades jurisdiccionales para la solución de los asuntos de su conocimiento. Conclusión que se robustece con lo dispuesto en el artículo octavo transitorio de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad vigente a partir del catorce de octubre de dos mil catorce, mismo que, textualmente, dice:

142. “(se transcribe)

143. “De conformidad con el precepto legal transcrito, los contratos celebrados por la Comisión Federal de Electricidad, con anterioridad a la entrada en vigor de la ley reglamentaria de la reforma energética, subsistirán en los términos pactados.

144. “Luego, si las cláusulas del contrato de suministro de energía eléctrica (“términos pactados”) bajo la ley abrogada, no son más que la reproducción de las disposiciones relativas a ese ordenamiento legal, entonces, se reitera, es a esa norma a la que deberá atenderse en caso de controversia, siempre que el contrato se haya celebrado, durante su vigencia.

145. “Lo anterior se traduce en la aplicación de los lineamientos definidos en esta ejecutoria, tocantes a que: el contrato de suministro de energía eléctrica era un contrato administrativo, respecto del cual, la Comisión Federal de Electricidad actuaba con el carácter de autoridad.

146. “Determinación que igualmente encuentra justificación legal en lo estatuido en los artículos 36 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y segundo transitorio, tercer párrafo, de la Ley de la Industria Eléctrica, que disponen:

147. “(se transcriben)

148. “En lo expuesto, se extrae que, atento a las reglas establecidas en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica abrogada, además de los contratos de suministro de energía eléctrica, Comisión Federal de Electricidad podía otorgar permisos o celebrar contratos de: autoabastecimiento; cogeneración; producción independiente; de pequeña producción de energía eléctrica y de importación o exportación.

149. “Por su parte, el artículo segundo transitorio, último párrafo, de la Ley de la Industria Eléctrica, prevé que los permisos y contratos descritos en el párrafo inmediato anterior, otorgados o tramitados, de acuerdo con la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, continuarán rigiéndose en los términos establecidos en la citada ley.

150. “En ese orden, adminiculada esta disposición con el ordinal octavo transitorio de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad vigente, es clara la intención del legislador de que los contratos, incluido el de suministro, celebrados con anterioridad al catorce de agosto de dos mil catorce, se rijan por la ley abrogada, siendo entonces aplicables las reglas derivadas de esta última.

151. “Lo cual es del todo comprensible, si se toma en cuenta que, hasta este momento, estructuralmente hablando, el suministro de energía eléctrica continúa proporcionándose en los mismos términos en que se venía haciendo, hasta antes de la reforma energética, circunstancia que encuentra justificación en el hecho de que dicha reforma es compleja y requiere de diversas medidas y condiciones, para llegar al punto en que los usuarios contraten el servicio a verdaderos particulares.

152. “Además de que, como ya se dijo con anterioridad, el servicio de energía eléctrica es parte integrante de un derecho humano de segunda generación y, por ende, cualquier interpretación sobre derechos sociales tan complejos como el suministro de energía eléctrica, toca al operador jurídico dar una interpretación funcional a ese derecho fundamental, esto es, hacer una interpretación pro homine que garantice la efectividad de ese derecho social.

153. Finalmente, entendido, como se ha dicho, que el contrato de suministro de energía eléctrica, celebrado al amparo de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su reglamento, es un contrato administrativo y, por tanto, que, en ese contexto, Comisión Federal de Electricidad es autoridad en relación con la prestación de ese servicio, lo que significa que se ubica en un plano de supra a subordinación frente al usuario, resta determinar si contra sus actos procede el juicio de nulidad.

154. “VII: Procedencia del juicio de nulidad.

155. “El artículo 1 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo dispone:

156. “(se transcribe)

157. “En la disposición legal transcrita, se advierte que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo resulta aplicable a los actos de la Administración Pública Centralizada y a los actos de los organismos descentralizados; debe puntualizarse, en relación con los actos de dichos organismos, que éstos son los que derivan de los servicios que el Estado presta de manera exclusiva y respecto de los contratos que los particulares sólo pueden celebrar con aquéllos.

158. “El precepto reproducido justamente confirma la conclusión a la que arribó con antelación, relativa a que los actos de la Comisión Federal de Electricidad relacionados con la prestación del servicio de energía eléctrica, conforme a la ley abrogada, son actos administrativos, porque están vinculados con un servicio público que única y exclusivamente puede realizar el Estado y, además, los contratos de suministro de energía eléctrica sólo se pueden celebrar con dicha entidad.

159. “Por último debe tenerse en cuenta lo que establecen los artículos 2, fracción II, 14, fracciones XI y XVI, así como el numeral 31, todos de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

160. “(se transcribe)

161. “Como puede advertirse, procede el juicio de nulidad ante las Salas Regionales del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa contra actos o resoluciones que emitan las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente; supuesto que se ajusta a los actos que emite la Comisión Federal de Electricidad en la prestación del servicio público de energía eléctrica, se reitera, que tenga como origen el contrato de suministro de energía eléctrica celebrado durante la vigencia de la ley abrogada.

162. “Por tanto, es dable concluir que contra los actos de la Comisión Federal de Electricidad emite en la prestación del servicio público de energía eléctrica que otorga, en exclusiva, es procedente el juicio de nulidad previsto en el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

163. “Sin que resulte obstáculo a lo anterior, la tesis aislada 2ª. XLII/2015, de la voz: “COMISION FEDERAL DE ELECTRICIDAD. LAS CONTROVERSIAS DERIVADAS DE LA NEGATIVA A DEVOLVER CANTIDADES PAGADAS CON MOTIVO DEL SUMINISTRO DE ENERGIA ELECTRICA SON IMPUGNABLES EN LA VIA ORDINARIA MERCANTIL (INTERRUPCION DEL CRITERIO CONTENIDO EN LA TESIS AISLADA 2ª. CVII/2014 (10ª.) (*).; toda vez que carece de carácter obligatorio, en términos de lo dispuesto en el artículo 217 de la Ley de Amparo.”

164. Las consideraciones expuestas configuraron la jurisprudencia PC. XII. A. J/6 A (10ª.) (sic) de título, subtítulo y texto siguientes:

165. COMISION FEDERAL DE ELECTRICIDAD. CONTRA LOS ACTOS QUE REALIZA RESPECTO DEL SERVICIO PÚBLICO DE ENERGIA ELECTRICA, PROCEDE EL JUICIO DE NULIDAD, SIEMPRE QUE EL CONTRATO RESPECTIVO, SE HAYA CELEBRADO DURANTE LA VIGENCIA DE LA LEY DEL SERVICIO PUBLICO DE ENERGIA ELECTRICA Y SU REGLAMENTO. Al tratarse, el contrato de suministro de energía eléctrica, celebrado al amparo de la Ley del Servicio Público de Energía de Energía Eléctrica y su reglamento, de un contrato administrativo, pues en el concurren los principios de cláusulas exorbitantes del derecho privado, de doble exigencia, de fines públicos, de limitación de la libertad contractual y mutabilidad del contrato, propios de los contratos administrativos, entonces, de acuerdo con el diverso principio de legalidad, las controversias que tengan como origen el indicado contrato, deberán resolverse de conformidad con la normatividad vigente a la fecha de su celebración; consecuentemente, toda vez que a la luz de lo preceptuado en la ley y reglamento citados en primer término, son actos de autoridad los que realice la Comisión Federal de Electricidad, con motivo del suministro (servicio público) de energía eléctrica, las cual constituye una necesidad humana básica insoslayable, que forma parte integrante de los derechos humanos de tipo social; procede en su contra el juicio de nulidad en términos de lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, siempre que tales actos tengan como origen multicitado contrato de adhesión. (2)

Continuará.